Le carceri italiane alla ricerca della dignità

– di Anna Maria Cancellieri

Per il sovraffollamento delle carceri e le disumane condizioni di vita dei detenuti l’Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti umani, con l’obbligo di adottare misure che rendano le condizioni di detenzione più dignitose. Su quali linee si stanno muovendo il Governo e l’Amministrazione penitenziaria per ottemperare a questo obbligo? È questo l’argomento dell’intervento di Annamaria Cancellieri (ex ministro della Giustizia) al convegno «Più sicurezza, più gratuità, meno carcere. Proposte giuridiche e operative per le Istituzioni», organizzato a Milano lo scorso 23 novembre 2013 dalla rivista Dignitas. Percorsi di carcere e di giustizia in occasione del 90° anniversario della fondazione dell’associazione Sesta Opera San Fedele, in collaborazione con la Fondazione Culturale San Fedele e con Aggiornamenti Sociali.

Vi ringrazio per avermi invitato a questo convegno, molto significativo e interessante. Provo una certa emozione a trovarmi al Centro San Fedele, che frequentavo quando ero una giovane funzionaria. Ricordo p. Eugenio Bruno SJ, anima di questo luogo, uomo di grandissima cultura e sensibilità, e vedo che il Centro continua su quella strada. Vorrei raccontarvi quello che è successo recentemente. Come sapete, l’Italia è sotto una pesante sanzione europea in seguito alla “sentenza Torreggiani”, che ci ha messo con le spalle al muro. L’Europa, dopo tanti anni, ha deciso che l’Italia non deve più perdere tempo: entro maggio 2014 dobbiamo riferire ciò che stiamo facendo per rimediare alle gravissime condizioni di sovraffollamento nelle nostre carceri. Basti pensare al divario tra posti disponibili e numero di detenuti, che varia tra i 20 e i 28 mila posti; in Italia abbiamo 47mila posti carcere, anche se non tutti sono utilizzati perché molti sono in ristrutturazione: quindi quelli realmente disponibili sono circa 40mila, a fronte di circa 66mila detenuti.

Il problema dunque è serio, ma dal primo momento in cui mi sono insediata al Ministero della Giustizia mi sono resa conto che non si tratta di un mero problema di letti, che sarebbe molto più semplice da risolvere. In realtà si tratta di un problema di cambiamento culturale: dobbiamo cercare di voltare pagina, di cominciare a essere degni di Cesare Beccaria. Questo Paese e la civiltà dell’Italia non possono farsi misurare dalla qualità delle carceri, da come sono gestite, elementi che sono solo il tratto finale del percorso della giustizia. Sarebbe bastato aggiungere qualche letto in più, magari nei corridoi – qualcuno mi ha consigliato di chiudere i corridoi e metterci i letti, o di metterne nei luoghi di socializzazione –, e così avremmo raggiunto il risultato, ma in realtà quello che occorre è un forte segno di cambiamento culturale.

Abbiamo lavorato molto in questi tre mesi e devo dire grazie anche all’aiuto di tutti. C’è stata una grande partecipazione da parte di tutte le componenti e abbiamo proposto soluzioni interessanti che sono andata a esporre a Strasburgo il 4 e 5 novembre scorso, quando ho incontrato il segretario generale del Consiglio d’Europa Thorbjørn Jagland, il vicesegretario generale Gabriella Battaini e il presidente della Corte europea dei diritti umani Dean Spielmann. Era importante spiegare loro come ci stiamo muovendo, perché a fine mese dobbiamo inviare il primo dossier e a maggio dobbiamo essere pronti. Abbiamo quindi descritto quello che stiamo facendo per migliorare le condizioni di detenzione e anche per le procedure risarcitorie nei confronti dei detenuti, sebbene queste ultime ci preoccupino meno perché hanno già una loro storia.

I cambiamenti della normativa

Sulle condizioni di detenzione abbiamo adottato tre linee di intervento: la prima è un adeguamento normativo. Abbiamo emesso un decreto legge(1), poi convertito, che ha già dato dei risultati riducendo i flussi di ingresso in carcere. Soprattutto ha operato sul famoso fenomeno delle “porte girevoli”, che fa entrare e uscire rapidamente dal carcere un certo numero di detenuti. Poi abbiamo cercato di rendere più fluido l’accesso a tutte le misure alternative previste dal nostro Ordinamento penitenziario (OP).
Ma questo è solo un primo passo. D’intesa con il Parlamento, che peraltro sta già approvando alcune norme relative alla messa alla prova, abbiamo già pronto un altro pacchetto di norme che sarà ancora più incisivo, con cui riusciremo ad alleggerire molto la presenza dei detenuti nel carcere, non solo grazie alla messa alla prova, ma anche alle misure alternative e a migliori possibilità di uscita.
I campi di intervento sono tre: la custodia cautelare, una delle piaghe del nostro OP, i tossicodipendenti e gli stranieri. Sulla custodia cautelare sta operando il Parlamento, quindi noi stiamo seguendo l’iter parlamentare. Per quanto riguarda i tossicodipendenti, stiamo agendo in particolare sul tema della recidività, perché la recidività per reati minori porta a espiazioni di pena enormi. Infine stiamo mettendo a punto procedure che consentano agli stranieri di trascorrere gli ultimi due anni di detenzione nel Paese di origine, al di là degli accordi che stiamo trattando. A questo proposito stiamo lavorando a stretto contatto con i Paesi più interessati, il Marocco e l’Albania, per rivedere gli accordi di estradizione, che richiedono la volontà di collaborare anche dall’altra parte: nonostante i richiami, infatti, non possiamo agire da soli per risolvere questo problema. È un campo comunque su cui stiamo lavorando bene e sono certa che avremo dei risultati.

Il mutamento del regime di detenzione

La seconda linea di intervento su cui ci siamo mossi subito riguarda proprio il mutamento del regime di detenzione. Una delle cose che mi hanno colpito – e vi confesso che mi ha veramente fatto male quando l’ho scoperto – è che i detenuti potevano fruire di due ore al giorno fuori dalla cella sia nel caso di reati che prevedono il carcere duro, sia per i reati puniti con lieve e media detenzione. Per prima cosa ci siamo mossi per arrivare ad aprile 2014 con l’80% dei detenuti in grado di fruire di otto ore al giorno di uscita dalla cella. Tenete presente che in cella queste persone mangiano, dormono, fanno tutto e spesso non hanno un posto nemmeno per sedersi. Quindi è importante che escano.
Non solo: uscire è già tanto, ma uscendo possono lavorare. Prima di tutto il lavoro. Noi abbiamo alcuni esempi modello. Siamo a Milano, parliamo di Bollate. Se tutte le carceri fossero come quello di Bollate probabilmente non ci sarebbe neanche la condanna europea. Esiste anche qualche altro caso, oltre a Bollate, ma il lavoro occupa i detenuti per una percentuale minima. Dobbiamo impegnarci perché il lavoro aumenti in maniera esponenziale, e per far questo, invece di restringere gli spazi per aumentare i letti, dobbiamo aumentare gli spazi di lavoro, all’interno e all’esterno del carcere, dove tantissimi detenuti possano prestare la loro opera in base all’art. 21 OP.

Poi abbiamo battuto il fronte dello sport, perché è importante che nelle otto ore in cui escono dalla cella i detenuti possano scaricare le loro tensioni e trovare un momento di socialità. Su questo abbiamo già dei modelli a Roma-Rebibbia e Bologna, istituti in cui il corpo di Polizia penitenziaria ha un gruppo di atleti di altissimo livello, che sono un modello e un esempio e possono portare nelle carceri la cultura dello sport e la socializzazione che da esso nasce. Stiamo poi lavorando con la SIAE perché la musica è un fortissimo elemento di socializzazione e di cultura. Dobbiamo far sì che il detenuto possa trovare una via per uscire dal carcere meglio di come vi è entrato. È banale dirlo, ma dobbiamo consentire alle persone detenute di sviluppare la loro parte migliore con ogni mezzo: la formazione, la cultura e una serie di altri interventi. Il modello Bollate va diffuso con peculiarità diverse secondo il territorio: è il modello del carcere aperto e in questo senso molte circolari(2), tra cui anche quelle sulla vigilanza dinamica, muovono in questa direzione.

L’adeguamento delle strutture carcerarie

La terza linea di intervento è creare nuovi posti in carcere, non solo perché ne abbiamo bisogno, ma soprattutto perché dobbiamo cambiare le carceri che abbiamo. Alcune delle nostre carceri risalgono ai primi del ’900: forse ai tempi dei Borboni erano un modello di architettura, ma adesso creano grandi difficoltà, anche perché hanno costi molto elevati per il riscaldamento, l’illuminazione, ecc. Quando arriveremo all’appuntamento di maggio avremo 4.500 posti in più, che nell’aprile del 2015 aumenteranno complessivamente fino a 12mila, ma dobbiamo andare avanti. Per modificare strutture come ad esempio Poggioreale si richiedono cambiamenti radicali.
Siccome siamo a Milano, vi racconto anche che cosa succede nel carcere di San Vittore. Con un notevole sforzo abbiamo ridotto i detenuti da 1.700 a 1.300 e arriveremo a 1.200, aprendo tre nuovi reparti a Cremona, Pavia e Voghera. È anche iniziato il restauro dei due reparti chiusi del carcere milanese, il secondo e il quarto, e quindi avremo altri 500 posti. Sono stati appaltati poi lavori per altri 100 posti a Busto Arsizio e 400 a Opera.
In tutti questi istituti ci sono i colloqui in spazi aperti. Un altro aspetto essenziale per la vita dei detenuti è infatti quello della qualità della vita affettiva, per cui stiamo lavorando su tutti i centri dei colloqui. Oltre ad aver effettivamente eliminato i divisori(3), stiamo attrezzando con un grosso sforzo le aree per i bambini, perché i piccoli che vanno in carcere non devono rimanere scioccati, ma trovare un ambiente che li faccia sentire a proprio agio, così come abbiamo aperto i colloqui al sabato pomeriggio, in modo che non debbano rinunciare alla scuola. Ci siamo accorti anche che a Poggioreale i familiari dovevano fare 12 o 18 ore di attesa sotto il sole per accedere al colloquio: abbiamo riorganizzato le modalità di accesso, e le code non ci sono più.
Il DAP sta facendo uno sforzo enorme che comporta dei costi umani: c’è gente meravigliosa che sta lavorando su questo, portando avanti anche delle battaglie culturali, con una sensibilità straordinaria. Non è semplice, anche perché si combatte contro culture medioevali, contro comodità cristallizzate e cambiare tutto questo comporta impegno, lavoro, anche il venir meno di qualche interesse a favore dei detenuti. Quindi non è cosa da poco.

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Voglio concludere ricordandovi che recentemente il Consiglio d’Europa ha comunque riconosciuto l’impegno per il miglioramento normativo e organizzativo del settore Giustizia(4) abbiamo una inversione di tendenza riguardo al numero dei detenuti, che dai 69.900 del 2010 sono scesi a 64.400. Si tratta di un fatto molto importante, perché soltanto un anno fa il Consiglio d’Europa esprimeva una profonda preoccupazione su come in Italia avremmo affrontato il problema delle carceri. Abbiamo invertito la tendenza, abbiamo fatto capire loro che siamo persone serie, che vogliamo lavorare seriamente. Credo che l’Italia a maggio potrà a testa alta raccontare quello che ha fatto.
Vi voglio anticipare un’ultima cosa. Nelle norme che predisporremo prossimamente sul tema del carcere – è questione di giorni –, vorrei inserire la figura del Garante nazionale dei detenuti(5), che innanzitutto deve avere un compito di coordinamento con tutti i Garanti regionali presenti sul territorio nazionale; soprattutto, attorno a questa figura si deve creare una rete di assistenza legale, perché vi è una fascia di detenuti che viene abbandonata dopo averla ricevuta al momento del processo, diventa “terra di nessuno”. Abbiamo soltanto tre casi in Italia di sportello legale per i detenuti: Roma Rebibbia, Firenze e Milano-Bollate. Non abbiamo altro. Il Garante dei detenuti dovrà far crescere attraverso il volontariato e la stipula di convenzioni la possibilità per chi non ha voce di esprimersi anche a livello legale, per evitare che continui a esistere una fascia di persone completamente abbandonate a se stesse.

GLOSSARIO

Con la sentenza nel caso Torreggiani e altri contro Italia (ricorsi nn. 4357/09, 46882/09, 55400/09; 57875/09, 61535/09, 35315/10, 37818/10), adottata l’8 gennaio 2013, la Corte europea dei diritti umani, istituzione del Consiglio d’Europa, ha condannato l’Italia per la violazione dell’art. 3 della Convenzione europea dei diritti umani. Il caso riguardava trattamenti inumani o degradanti subiti da 7 persone detenute per molti mesi nelle carceri di Busto Arsizio (VA) e Piacenza, in celle triple e con meno di 4 mq a testa a disposizione. La Corte ha qualificato la decisione come “sentenza pilota” rispetto ai reclami pendenti riguardanti l’Italia e relativi ad analoghe questioni di sovraffollamento carcerario, nonché a quelli che le saranno sottoposti in futuro per lo stesso problema (cfr De Stefani P., La sentenza Torreggiani: una sentenza pilota contro il sovraffollamento delle carceri italiane, 12 gennaio 2013, in unipd-centrodirittiumani.it).

Cesare Beccaria (1738-1794), figura di rilievo dell’Illuminismo italiano, nel 1764 pubblicò la sua opera Dei delitti e delle pene, in cui spiccano la condanna della pena di morte e della tortura, nonché il concetto dell’importanza della proporzione della pena al delitto commesso.

La II Casa di Reclusione di Milano-Bollate viene inaugurata nel dicembre del 2000 come Istituto a custodia attenuata per detenuti comuni. Il modello di esecuzione penale che vi si attua prevede che si lasci ai detenuti libertà di movimento e di programmazione della propria giornata. Di contro, essi si impegnano a partecipare, insieme agli operatori, all’organizzazione della vita carceraria, con un sistema di compartecipazione che li vede protagonisti delle scelte organizzative. La “decarcerizzazione” è una delle colonne portanti del progetto, tanto che a Bollate si è raggiunta un’elevata percentuale di detenuti con un lavoro all’esterno (cfr www.carcerebollate.it).

L’idea di vigilanza o sorveglianza dinamica si basa sulle Regole penitenziarie europee (Raccomandazione R (2006)2 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri), che al n. 51 prescrivono: «Le misure di sicurezza applicate nei confronti dei singoli detenuti devono corrispondere al minimo necessario per garantirne una custodia sicura. La sicurezza fornita dalle barriere fisiche e da altri mezzi tecnici deve essere completata dalla sicurezza dinamica costituita da personale pronto a intervenire che conosce i detenuti affidati al proprio controllo». Su questa base, per gran parte dei detenuti è possibile progettare un ampliamento degli spazi disponibili per attività lavorative, culturali, scolastiche, ecc., in modo che davvero le celle diventino solo luoghi di pernottamento, come prevede il regolamento penitenziario. L’obiettivo è incentivare i percorsi trattamentali, migliorare le condizioni di vita e le relazioni con l’esterno e porre le premesse per un maggior ricorso alle misure alternative (cfr Circolare 13 luglio 2013, Linee guida sulla “sorveglianza dinamica”, GDAP-0251644-2013; Circolare 18 luglio 2013, Realizzazione circuito regionale ex art. 115 d.p.r. 30 giugno 2000, n.30: linee guida sulla sorveglianza dinamica, GDAP-0260212-2013).

Note

1.Il riferimento è al D.L. 1° luglio 2013, n. 78, Disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena, noto come “decreto carceri”, poi convertito nella Legge n. 94/2013.» (art. 78, L. n. 345/1975).
2. Circolare 25 novembre 2011, Modalità di esecuzione della pena. Un nuovo modello di trattamento che comprenda sicurezza, accoglienza e rieducazione, GDAP-0445330-2011; Circolare 30 maggio 2012, Realizzazione circuito regionale ex art. 115 d.p.r. 30 giugno 2000 n. 230: linee programmatiche, GDAP-0206745-2012; Circolare 29 gennaio 2013, Realizzazione circuito regionale ex art.115 d.p.r. 30 giugno 2000 n. 230. Linee programmatiche, GDAP-0036997-2013.
3. Cfr l’art. 35 del DPR n. 230 del 30 giugno 2000, Regolamento recante norme sull’ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà.
4. Cfr Report to the Italian Government on the visit to Italy carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 13 to 25 May 2012, CPT/Inf (2013) 32.
5. Questa figura è stata effettivamente istituita dal D. L. 23 dicembre 2013, n. 146, Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria, attualmente all’esame del Parlamento per la conversione in legge.