Quale orizzonte culturale per il carcere?

– di Valerio Onida

La Costituzione stabilisce che la finalità del sistema penale è la rieducazione di chi ha commesso un reato. Che cosa significa pensare l’esecuzione penale, il trattamento penitenziario, i rapporti tra carcere e società, l’accesso alle misure alternative, il ruolo del volontariato carcerario in questa luce? Quali cambiamenti sono necessari per dare piena attuazione al dettato costituzionale? Ha affrontato questo tema il prof. Valerio Onida al convegno «Più sicurezza, più gratuità, meno carcere. Proposte giuridiche e operative per le Istituzioni», organizzato a Milano il 23 novembre 2013 dalla rivista Dignitas. Percorsi di carcere e di giustizia in occasione del 90° anniversario della fondazione dell’associazione Sesta Opera San Fedele, in collaborazione con la Fondazione Culturale San Fedele e con Aggiornamenti Sociali.

Per parlare di carcere bisogna partire da una prospettiva in primo luogo culturale.
Nel nostro Paese, infatti, si confrontano due tendenze culturali: una che si può chiamare “securitaria”, per cui sicurezza equivale a più restrizione, più controllo fisico, e quindi più carcere; e una opposta, che si potrebbe chiamare “libertaria”: questa sostiene, purtroppo fondatamente, che l’esperienza carceraria è criminogena e quindi dice «no al carcere» e vorrebbe abolirlo. È chiaro che si tratta di due culture non solo incompatibili, ma che non costruiscono nulla. La prospettiva securitaria conduce a restringere, impedire, non favorire, ostacolare tutti gli sforzi che si possono e si debbono fare per realizzare la finalità educativa della pena imposta dalla Costituzione, ma anche quella libertaria, che dice semplicemente che il carcere è criminogeno e quindi va abolito, non propone poi nessuna alternativa.

1. La finalità rieducativa della pena

Quindi, mi pare che il merito di questo Convegno, a partire dal suo stesso titolo, «Più sicurezza, più gratuità, meno carcere», sia proprio quello di cercare di rovesciare la visione comune secondo cui la sicurezza si ottiene mettendo e tenendo in carcere, a partire dai dati che la realtà ci offre e cercando di capire che cosa si può e si deve fare. Il concetto di sicurezza che a noi sta a cuore guarda al futuro, non al passato. Creare sicurezza non significa mettere in carcere una persona che ha commesso un reato e tenercela. Guardare al futuro in questo senso significa volere una società dove siano sempre meno le violenze e le occasioni di lesione di diritti, dove la sicurezza vale in prospettiva:  l’operazione che vogliamo compiere allora non può che essere preventiva, non può limitarsi alla repressione, che, se pure può essere necessaria, tuttavia non basta. Quello che importa per realizzare l’obiettivo della sicurezza è la prevenzione, cioè lavorare prima che avvengano i fatti che attentano alla sicurezza. Come si può fare? Forse mettendo in carcere tutti, perché tutti sono potenzialmente delinquenti? Certamente no.
Mi pare che questo sia il cuore della visione culturale. Da questo punto di vista, per costruire è necessario ricorrere al diritto, perché pone le premesse, offre gli strumenti per prevenire. D’altra parte la finalità rieducativa della pena è imposta dalla Costituzione, che non a caso si esprime in modo molto preciso al riguardo: «Le pene […] devono tendere alla rieducazione del condannato» (art. 27 Cost.). Il verbo “tendere” indica un aspetto dinamico, un percorso. La Costituzione non dice che la pena ha un effetto rieducativo comunque garantito, ma indica che dobbiamo lavorare per ottenerlo, propone un obiettivo: una tendenza si realizza se tutti i passi del percorso che riusciamo fare muovono in quella direzione, e non in direzione opposta.
Naturalmente la finalità rieducativa della pena presuppone una concezione della persona umana secondo quale nessuno è considerato irrecuperabile, che non identifica il condannato con il suo reato, ma lo considera una persona che ha commesso un reato, con tutto quello che ne consegue. Se siamo convinti che questa scommessa – non c’è infatti garanzia individuale di riuscita per tutti – sia da fare perché la rieducazione è lo scopo a cui dobbiamo tendere, allora il problema è come costruire gli strumenti per realizzare questa tendenza.
Noi sappiamo che la finalità rieducativa – lo ha affermato tante volte la Corte Costituzionale – riguarda tutte le fasi del diritto penale e dell’esecuzione penale. Quando il legislatore stabilisce ciò che è reato, deve avere presente la tendenza rieducativa. Entra quindi in gioco il problema della depenalizzazione, di quali siano le sanzioni più adeguate, se quelle penali o altre, lo stabilire quanta pena consegua a ciascun reato, vale a dire commisurare la proporzionalità: nel momento in cui si determina la pena, tipico aspetto della discrezionalità legislativa, si deve avere ben presente la finalità rieducativa. Anche l’esecuzione penale, vale a dire il modo in cui la pena viene eseguita, è un elemento essenziale, indispensabile, dell’opera rieducativa, che da tanti anni è all’attenzione del legislatore. Ricordiamo che fino al 1975, anno in cui è entrata in vigore la Legge 26 luglio 1975, n. 354, Norme sull’ordinamento penitenziario e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà (nota come Ordinamento penitenziario, OP) addirittura non esisteva una legge carceraria, perché si riteneva che l’esecuzione fosse rimessa puramente all’Amministrazione e non avesse motivo di essere regolamentata, cioè di essere oggetto di un vero e proprio diritto.

2. Quali strumenti?

Per riuscire a realizzare la tendenza rieducativa, occorre ragionare a partire dalla realtà, dai dati, individuando quali sono gli strumenti esistenti, vedere se funzionano o non funzionano e perché e, se necessario, dotarci di strumenti nuovi. Gli strumenti del percorso rieducativo sono tanti: attengono alla vita in carcere e a quei fattori che operano fuori dal carcere, nelle pene e nelle misure alternative al carcere.
a) Il regime carcerario
Il regime carcerario è il primo elemento da tenere presente: qual è il regime carcerario utile perché la tendenza rieducativa si realizzi? Il carcere aperto, la sorveglianza dinamica, l’apertura delle celle dando responsabilità ai detenuti sono elementi che in carcere creano una maggior sicurezza, più del semplice custodire fisicamente e restringere. Ma gli strumenti, nell’ambito del regime carcerario, sono infiniti. La legge elenca chiaramente gli strumenti del cosiddetto trattamento penitenziario: il mantenimento delle relazioni familiari, il lavoro, l’istruzione, la cultura, il rapporto con la società esterna, la religione. A questo proposito apro una parentesi: ci sono carceri italiane in cui esistono non solo le cappelle, ma anche le moschee, perché un numero considerevole di detenuti in Italia è di fede islamica. In questo forse le carceri sono più civili di tante città: non discutono se si deve costruire o no la moschea, ma aprono un locale adibito a questo scopo.
Questa varietà di strumenti previsti dalla legge suggerisce che all’interno del carcere il lavoro è molto più ricco e vario di quanto non possa essere semplicemente l’idea di aprire o chiudere delle celle, di avere del personale che custodisce, che impedisce che da quelle celle o dal carcere si esca, e soprattutto indica che non ci può essere una separazione drastica, netta, fra carcere e fuori carcere. Perché quando si parla di lavoro, di istruzione, di cultura e di rapporti familiari si allude a elementi che hanno i loro riferimenti “fuori”.
Ad esempio, se uno degli elementi del percorso rieducativo è il mantenimento dei rapporti familiari del detenuto, con chi si tengono questi rapporti? Con i familiari, che sono fuori dal carcere. Allora non solo il momento del colloquio, ma tutto quello che riguarda la costruzione di questi rapporti è un aspetto fondamentale. Ancora: il lavoro di un detenuto può svolgersi all’interno del carcere, alle dipendenze dell’Amministrazione, ma nella gran parte dei casi esso richiede apporti dalla società esterna, ad esempio con gli imprenditori che vengono ad aprire capannoni all’interno delle carceri, dove per fortuna ci sono; vi è poi la possibilità di lavoro esterno, con l’applicazione degli istituti che la legge prevede (cfr ad esempio l’art. 21 OP, che disciplina il lavoro all’esterno del carcere). Il garantire l’istruzione non prevede forse che entri in carcere qualcuno che insegna? La scuola all’interno delle carceri non è altro che la scuola che è anche all’esterno e che deve entrare nel carcere. La cultura, il teatro, le attività formative, le biblioteche: tutto questo non richiede una continua osmosi fra dentro e fuori? Certamente!
La legge lo afferma espressamente: uno dei fattori del percorso rieducativo e del trattamento è il mantenimento dei rapporti con la società esterna. Questo ci dice già che meno il carcere è isolato, tagliato fuori dalla città, dalla realtà, meno è chiuso e più è possibile realizzare la finalità rieducativa. Quindi un carcere che si chiude è un carcere che rinuncia alla sua finalità rieducativa. E una società esterna che pensa che il carcere debba essere chiuso non tiene conto di un elemento fondamentale necessario per la rieducazione.
b) Le misure alternative
Entriamo ora nel merito dell’attività rieducativa, realizzata sempre in sede di esecuzione penale ma fuori dal carcere. In questo caso, è corrente l’equivoco secondo cui le misure alternative equivalgano a far uscire le persone, quindi a liberarle, come se non fossero una pena. Al contrario, le misure alternative sono una forma di esecuzione penale: anche esse comportano una espiazione della pena, che può avvenire in carcere o fuori, in tutti i casi in cui la legge lo prevede. Da questo punto di vista l’esecuzione esterna è un elemento fondamentale. A questo proposito, ci si può chiedere perché in Italia l’esecuzione penale esterna sia così poco utilizzata. Non c’è disponibilità di volontari? No, perché in un certo senso forse è più facile trovare volontari che vogliano operare nell’esecuzione penale esterna.
Ci troviamo quindi di fronte a un nodo, prima di tutto per l’Amministrazione penitenziaria. Ad esempio a Milano si è insistito molto su questa area del volontariato che opera nella detenzione esterna secondo l’art. 78 OP(1) e l’esperienza dice che passa almeno un anno prima che un volontario ottenga l’autorizzazione dall’Amministrazione penitenziaria. In questo caso infatti chi autorizza il volontario non è il Direttore, come accade invece per l’autorizzazione all’ingresso in carcere in base all’art. 17 OP(2), che viene rilasciata in qualche settimana. Deve proprio essere il Dipartimento per l’amministrazione penitenziaria centrale (DAP) ad autorizzare ciascun singolo volontario? Questa funzione non può essere delegata al Provveditorato regionale o al limite ai Direttori dell’Ufficio per l’esecuzione penale esterna (UEPE)?

Naturalmente l’esecuzione penale esterna dipende dalle misure che la Magistratura adotta. Anche qui sussiste un problema: l’utilizzo dell’art. 30 OP (il cosiddetto “permesso di necessità”), che è l’unico istituto che consente di far uscire occasionalmente dal carcere, per poche ore, il detenuto che non si trova ancora nelle condizioni legali per usufruire dei permessi premio, che sono la prima misura alternativa. La prassi di impiego dell’art. 30 e le differenze enormi di giurisprudenza tra magistrati di diversi Tribunali di sorveglianza sono un elemento difforme in Italia: ci sono uffici dove si considera un fatto positivo – credo giustamente – partecipare a un evento culturale esterno, andare a recitare, o piuttosto andare a giocare una partita di calcetto e quindi si dà una interpretazione all’art. 30 che consente di concedere il “permesso di necessità”, sia pure forzando un po’ i limiti della lettera della legge; in altri invece il permesso di necessità si dà soltanto se sta morendo un congiunto o in occasione di un evento familiare straordinario.
Quindi il carcere non è tutto uguale! Questo è un punto su cui occorre intervenire istituzionalmente: è un problema di diritto che interpella proprio i criminologi: poiché la qualità della pena deve essere uguale per tutti, a parità di reato parità di pena. Ma quando una pena viene eseguita in modo completamente diverso nelle varie città d’Italia, non è più la stessa pena. Bisogna allora lavorare perché il carcere sia più uguale.
Da questo punto di vista vorrei suggerire che anche le statistiche sul carcere e sulle misure alternative andrebbero fatte in modo molto articolato. Normalmente si afferma che la percentuale di recidiva in coloro che hanno scontato parte della loro pena con misure alternative è molto più bassa rispetto a quella di detenuti che hanno scontato la loro pena interamente in carcere(3). A questa statistica viene mossa una obiezione evidente, giusta: è chiaro che chi ha usufruito di misure alternative presumibilmente è stato giudicato più capace di rientrare nella società, quindi che si tratta di una persona che ha già fatto un percorso rieducativo più attivo; al contrario si presume che a chi ha scontato la propria pena interamente in carcere le misure alternative non siano mai state concesse perché si è sempre rilevato che non aveva i presupposti, che non aveva compiuto quel percorso. In sé questa statistica può essere opinabile. Però se si redigessero delle statistiche accurate per studiare le percentuali di recidiva di coloro che, a parità di tipo di popolazione carceraria, hanno usufruito di più misure alternative a Milano, a Genova, ecc. e si facessero dei confronti, ne potrebbero scaturire osservazioni molto interessanti. È noto che le prassi dei Tribunali di sorveglianza non sono tutte uguali: in alcuni l’uso delle misure alternative è più largo e in altri meno. Da che cosa dipende? Non certo dalla testa dei magistrati, ma da prassi locali. Da questo punto di vista, partendo dai dati, capire che cosa succede dove, a parità di popolazione carceraria, si concedono misure alternative rispetto a dove non si concedono sarebbe una cosa molto interessante.
Come si può lavorare su questi strumenti? Innanzitutto vorrei richiamare il fatto ovvio che l’esecuzione penitenziaria e Giurisdizione. In generale, la Giurisdizione si considera a sé perché i magistrati giudicano e poi ciò che accade fuori dal tribunale non è di loro competenza, ma nel caso dell’esecuzione penale in generale il rapporto tra magistrati e Amministrazione penitenziaria non può che essere strettissimo: carceraria richiede la massima integrazione tra Amministrazione il magistrato di sorveglianza dovrebbe svolgere le sue funzioni in carcere o presso un UEPE, non in un ufficio dove arrivano delle carte, delle relazioni e basta: idealmente dovrebbe vedere in faccia il detenuto a cui concede o non concede la misura alternativa.

Si comprende quindi che la sinergia fra l’Amministrazione e la Magistratura è assolutamente indispensabile. Da questo punto di vista il nostro sforzo nella formazione dei magistrati – attualmente sono presidente della Scuola superiore della Magistratura – è avvicinarli all’idea di che cosa sia il carcere, ad esempio facendo fare loro, durante il tirocinio, uno stage in un istituto penitenziario. Per questo devo pubblicamente ringraziare una volta di più il Ministro e il DAP, che hanno utilmente collaborato a questa esperienza molto importante.
Per il magistrato che inizia la sua professione e che magari un giorno farà il magistrato di sorveglianza, o comunque diventerà giudice penale, irrogherà condanne, farà il giudice dell’esecuzione penale, ecc., questo collegamento è molto importante.

3. Il valore del volontariato

Ma soprattutto, quando parliamo di percorso rieducativo, non può che esserci una piena sinergia tra tutti gli attori in gioco. E qui entra il volontariato, la gratuità, il secondo elemento della triade evocata nel titolo del Convegno di oggi. In un momento in cui la spesa pubblica si contrae continuamente, come può un Paese non utilizzare al massimo una risorsa come il volontariato, con la sua caratteristica di gratuità? Dovrebbe farlo al massimo grado possibile!
È ovvio che i volontari non si creano dal nulla: ci sono luoghi, culture, presupposti necessari. Milano in questo senso è sempre stata una città all’avanguardia, una realtà viva: vi sono moltissime associazioni di volontariato o privato sociale, che mettono a disposizione un materiale umano enorme: perché non usarlo? Formiamolo, naturalmente! Non possiamo immaginare che il volontario di punto in bianco si innamori del carcere e vi entri: servono per questo formazione, strumenti, una organizzazione. Ma tutto questo è possibile. La nostra legge lo prevede; ci sono gli artt. 17 e 78 OP: quest’ultimo in particolare fa accedere anche all’esecuzione penale esterna. Mentre il volontario ex art. 17 va solo in carcere, infatti, il volontario ex art. 78 può collaborare anche con l’UEPE.
Abbiamo affermato che l’esecuzione penale esterna sarà sempre più importante, quindi il volontariato che collabora con essa, con gli UEPE, diventerà fondamentale. È invece sorprendente, se non addirittura scandaloso, che in oltre due terzi d’Italia questo tipo di volontariato non operi, non perché non ci sia, ma perché non si sono creati i percorsi pratici per formarlo.
Vorrei ricordare che la nostra legge carceraria prevede l’esistenza di un’altra istituzione: il Consiglio di aiuto sociale (art. 74 e ss. OP), un organismo che raduna una grande quantità di enti esterni al carcere, con propria personalità giuridica e proprio bilancio, che dovrebbe occuparsi dell’assistenza sociale fuori del carcere, per quanti usufruiscono di misure alternative, ma anche per coloro che escono dal carcere.
Un altro tema ricorrente è quello secondo cui il percorso di reinserimento si compie veramente quando il condannato ha finito di espiare la pena e torna libero: le condizioni in cui rientra nella società sono determinanti per aiutarlo a conservare e sviluppare quel tanto di rieducazione che ha potuto maturare, invece di ricadere nel delitto.
L’aiuto postcarcerario quindi è fondamentale, e da questo punto di vista la legge offre degli strumenti enormi. Tuttavia a me non risulta che questi istituti abbiano avuto un grande sviluppo, e non so perché. Ci sono forse anche complicazioni burocratiche, però varrebbe la pena ripensare a fondo questi strumenti che la legge ritiene necessari per l’assistenza postpenitenziaria.
Anche in questo il volontariato può dare un buon contributo. Io credo che su questa strada, con voglia di fare e realismo, lavorando in concreto, questo tipo di approccio possa consentirci tra uno o due anni di vedere statistiche completamente diverse da quelle di oggi.

GLOSSARIO

I Provveditorati regionali esercitano le competenze relative ad affari di rilevanza circoscrizionale, secondo i programmi, gli indirizzi e le direttive disposti dal DAP, anche al fine di assicurare l’uniformità dell’azione penitenziaria sul territorio nazionale. Sono articolati in aree, tra cui quella per il trattamento intramurale e quella per l’esecuzione penale esterna (cfr www.giustizia.it).

Gli UEPE provvedono ad eseguire, su richiesta del magistrato di sorveglianza, le inchieste sociali utili a fornire i dati occorrenti per l’applicazione, la modificazione, la proroga e la revoca delle misure di sicurezza e per il trattamento dei condannati e degli internati. Prestano la loro opera per assicurare il reinserimento nella vita libera dei sottoposti a misure di sicurezza non detentive. Inoltre, su richiesta delle direzioni degli istituti penitenziari, prestano opera di consulenza per favorire il buon esito del trattamento penitenziario (cfr www.giustizia.it).

Il magistrato di sorveglianza si occupa della sorveglianza sull’esecuzione della pena. Il suo ruolo è esteso, oltre che alle questioni attinenti ai diritti dei detenuti durante l’esecuzione della pena, anche alla concessione e alla gestione delle misure alternative alla detenzione, sia per la parte finale della pena sia prima dell’inizio della sua esecuzione.

Note

1.«L’amministrazione penitenziaria può, su proposta del magistrato di sorveglianza, autorizzare persone idonee all’assistenza e all’educazione a frequentare gli istituti penitenziari allo scopo di partecipare all’opera rivolta al sostegno morale dei detenuti e degli internati, e al futuro reinserimento nella vita sociale. […] Gli assistenti volontari possono collaborare coi centri di servizio sociale per l’affidamento in prova, per il regime di semilibertà e per l’assistenza ai dimessi e alle loro famiglie» (art. 78, L. n. 345/1975).
2. «La finalità del reinserimento sociale dei condannati e degli internati deve essere perseguita anche sollecitando ed organizzando la partecipazione di privati e di istituzioni o associazioni pubbliche o private all’azione rieducativa. Sono ammessi a frequentare gli istituti penitenziari con l’autorizzazione e secondo le direttive del magistrato di sorveglianza, su parere favorevole del direttore, tutti coloro che avendo concreto interesse per l’opera di risocializzazione dei detenuti dimostrino di potere utilmente promuovere lo sviluppo dei contatti tra la comunità carceraria e la società libera. Le persone indicate nel comma precedente operano sotto il controllo del direttore» (art. 17, L. n. 345/1975).
3. Ad esempio, nel 2007 «è stato calcolato che la recidiva di chi resta tutto il tempo chiuso in prigione è tre volte superiore a quella di chi sconta la condanna con misure alternative alla detenzione: il 68,5% nel primo caso, il 19% nel secondo» (cfr Severino P., Intervento alla conferenza stampa su carcere e recidiva, in www.giustizia.it).